这一重大改革,为全面深化改革提供组织保障

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2013年11月12日,中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,而深化党和国家机构正是实现这一目标的重大决策。

作为全面深化改革的组织和领导力量,党和国家机构的改革具有非同寻常的意义。自2018年2月28日的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,并于3月21日公布《深化党和国家机构改革方案》,这项重大改革正在全国上下蹄疾步稳地推进,预计2019年3月底前基本完成。

与以往的机构改革相比,深化党和国家机构改革具有科学论证、问题导向、全面覆盖、系统设计、重点突出的特点,实现了公共管理理论上的突破和实践上的创新。

一是通过加强党的全面领导增强党和国家机构的协同性。针对政出多门、责任不明、推诿扯皮的现象,历次党和政府机构改革都采取了相应举措,但效果不甚理想,问题依然存在。究其原因,是没有认识到如果没有一个强有力的领导力量,机构再怎么调整都很难取得理想的效果。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。深化党和国家机构改革把加强党对各领域各方面工作的全面领导作为首要任务,就抓住了根本和关键。例如,建立健全党对重大工作的领导体制机制,从源头上加强了党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。设立在中央政治局及其常委会领导下开展工作的党中央决策议事协调机构,负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进。其他方面的议事协调机构,要同党中央决策议事协调机构的设立调整相衔接,保证党中央令行禁止和工作效能。这样的制度设计,能保证重大决策之间的层次性、吻合性和互补性,避免出现政策之间位阶不清、相互冲突的现象。对单项公共政策而言,从制定、执行、调整、评估全过程保证主责部门和相关部门的合作和协调。再如,统筹设置党政机构,对党政原有的职能相近、联系紧密的机构,实行合并设立或合署办公,解决机构重叠、职能重复、工作重合的问题,实现节约资源、优化力量、提高效能。

二是继续围绕建设服务型政府转变政府职能。在过去相当长一段时间内,政府的职能定位不是特别清晰,导致很多时候政府改革仅以机构关系调整为主要内容。此次改革提出,转变政府职能,是深化党和国家结构改革的重要任务;要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。围绕推动高质量发展,建设现代化经济体系,加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能,调整优化政府机构职能,全面提高政府效能,建设人民满意的服务型政府。

围绕这一总体思路而采取的改革举措逻辑清晰、环环相扣、形成合力。例如,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中关于“优化政府机构设置和职能配置”这部分的第一条举措就是科学设定宏观管理部门职责和权限,强化制定国家发展战略、统一规划体系的职能,更好发挥国家战略、规划导向作用。毫无疑问,完善社会主义市场经济体制,使市场在资源配置中起决定作用,政府不可能缺位,但也不能越位。这就要求政府更好地发挥宏观管理的作用,通过战略、规划引导经济的健康、有序发展。具体内容包括构建发展规划、财政、金融等政策协调和工作协同机制;加强和优化政府法治职能,推进法治政府建设;加强和优化政府财税职能;等等。

与第一条举措相呼应、相衔接,第二条举措是深入推进简政放权。只有减少微观管理事务和具体审批事项,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,才能提高资源配置效率和公平性,激发各类市场主体活力。其他改革举措包括完善市场监管和执法体制、改革自然资源和生态环境管理体制、完善公共服务管理体制、强化事中事后监管、提高行政效率。

三是依据运行顺畅、充满活力、令行禁止的目标合理设置地方机构。中央和地方关系,一直是公共管理领域的重点问题,也是难点问题,过往的实践情况近似于钟摆。为了制度性地解决这一问题,此次改革提出统筹优化地方机构设置和职能设置,构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。科学设置中央和地方事权,理顺中央和地方职责关系,更好发挥中央和地方两个积极性,中央加强宏观事务管理,地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务,合理设置和配置各层级机构及其职能。在确保集中统一领导方面,提出省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应,明确同中央对口的组织机构,确保上下贯通、执行有力。在赋予省级及以下机构更多自主权方面,提出除中央有明确规定外,允许地方因地制宜设置机构和配置职能,允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构,在规定限额内确定机构数量、名称、排序等。在构建简约高效的基层管理体制方面,提出上级机关要优化对基层的领导方式,既允许“一对多”,由一个基层机构承接多个上级机构的任务;也允许“多对一”,由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。

在这样的思路指导下,相信党和国家机构改革将为今后继续实施全面深化改革等“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局,开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦,提供有力的组织保障。

(周文彰,中央党校(国家行政学院)教授、海外网特约评论员;胡登良,中国人民公安大学公安管理学院讲师)

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