建设中的雄安新区。雄安新区已进入大规模开发建设阶段，超过10万名建设者正在这里建设施工，120多个重大项目同步推进。
新华社记者 邢广利摄
从改革开放之初不足20%，到“十三五”末超过60%，随着我国城镇化进程加快，常住人口城镇化率也大幅提高。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，“十四五”时期“常住人口城镇化率提高到65%”。可以预见，未来5年，我国城镇化率仍将处于快速增长区间，城镇化建设将转向高质量发展阶段。
未来，如何在提高城镇化率的同时提高城镇化质量？在日前举办的中国发展高层论坛上，有关专家围绕这一话题展开了讨论。
扩大内需的重要手段
推进新型城镇化，能有效提升消费水平、拓展投资空间、增强发展潜力
推进以人为核心的新型城镇化，是国家现代化的必由之路，是“两新一重”建设的重要内容。许多专家表示，“十四五”期间推进新型城镇化，将有效释放巨大的内需潜力，对做好“六稳”工作、落实“六保”任务、稳住经济基本盘具有重要意义。
推进公共服务均等化，能有效提升消费水平。
“十三五”时期，全国有超过1亿非户籍人口在城市落户，基本公共服务总体覆盖城镇常住人口。“从超过60%提高到65%，‘十四五’期间，常住人口城镇化率需每年平均增长1个百分点，意味着每年农业转移人口达到千万级规模，由此将带来巨大的购物、医疗、教育、住房等需求。”华润（集团）有限公司董事长王祥明认为。
“在同等条件下，外来人口比本地人口人均消费低16%至20%。”上海交通大学教授陆铭研究测算后表示，提升城镇化质量，不仅要提升常住人口城镇化率，还要提升户籍人口城镇化率，“让进城就业和居住的农业转移人口就地转化为市民、享受同等的公共服务，一方面能拉动城市基础设施、教育医疗等投资，另一方面能释放巨大的消费需求。”
推进城市群协同发展，能在优化城市布局的同时拓展投资空间。
“我国不少中心城市周边的都市圈都有较大发展空间，在这些区域加大基础设施、公共服务投入非常有必要。”陆铭认为，中小城市和县城通过加快补短板强弱项，推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，既能承接超大城市、特大城市的产业转移和功能疏解，也能缩小城市间的发展差距，提升一体化发展效率，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。
加快城乡融合发展，能有效增强发展潜力。
推动城乡融合发展是新型城镇化的重点任务之一。“十三五”时期，随着乡村振兴战略全面推进，农村居民收入水平持续提升，城乡居民收入比值从2015年的2.73缩小至2020年的2.56。北京大学国家发展研究院教授周其仁认为，要在城乡互动中进一步挖掘内需潜力，让城市需求进一步带动乡村发展。周其仁以农产品需求为例分析，“我国居民消费中食品消费占比最大，潜力也十分巨大。未来，随着老百姓对食品新鲜程度的要求越来越高，就近生产供应食品会成为新趋势，由此将极大带动靠近城市的农村进一步释放发展潜力。”
促进公共服务均等化
让农业转移人口进得来、落得下、过得好
前不久，从湖南湘乡市来到湘潭市务工的曾志强住进了湘潭高新区双马街道的公租房。“以前我自己在外租房，月租金要1000多元，压力蛮大的。现在住的公租房每月租金、水电、物业费总共才400元。”曾志强感到很满足。在湘潭，1万名左右像曾志强这样符合条件的无房外来务工人员已被纳入公租房保障体系。
保障范围从城镇户籍家庭拓展至新市民、青年人及从事基本公共服务人员等群体，是近年来保障性住房发展的新亮点。2019年底，广州、沈阳、南京等13个城市开展政策性租赁住房试点，探索政府部门给予政策支持、多主体投资、多渠道供给的租赁住房模式，加速让新市民等群体拥有适当、负担得起的住房。
在专家们看来，通过提供更多住房、教育、医疗、养老等公共服务，让农业转移人口不仅进得来，还要落得下（落户）、过得好，是“十四五”时期提升新型城镇化质量的重点。
北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实认为，虽然“十三五”时期公共服务均等化取得了长足进展，但是在养老金收入、子女学前教育等方面的差距依然存在，“促进公共服务均等化要更多依靠改革。”
要深化户籍制度改革，提升户籍人口城镇化率。专家们认为，提升户籍人口城镇化率，就要确保全面落实“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出的各项改革措施，全面放宽城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市落户条件，放开放宽除个别超大城市外的其他特大和超大城市的落户限制。
要完善“人地钱挂钩”政策，促进城乡要素自由流动。“不是以户籍人口，而是以常住人口规模来配置资源。”北京师范大学中国收入分配研究院院长宋晓梧表示，去年出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。落实这一举措对农业转移人口市民化十分关键。“比如建设用地的指标如果能跨区域在更大范围内合理配置，就可以缓解人口流入城市土地供应压力，有助于提升城市公共服务供给能力。”宋晓梧说。
要健全城乡融合发展体制机制，缩小城乡发展差距。专家们认为，一方面要更好发挥政府作用，加快推动基本公共服务向乡村延伸、社会事业向乡村覆盖，加快实现城乡基础设施统一规划、建设；另一方面要持续破除妨碍城乡要素双向自由流动、平等交换的体制机制壁垒，促进产业资本等各类要素更多向乡村流动。
推动城市群一体化发展
补足短板、畅通机制，优化人口、产业和城市空间格局
“速度快了，票价反而更优惠！”去年底，成渝高铁迎来了历史性时刻——首开“复兴号”动车组提速至每小时350公里，成都至重庆车程由原来的一个半小时缩短至1小时。以成都、重庆两座城市为中心，一个地域相连、经济相融、人文相近的城市群正在拔节生长。
普华永道全球主席罗浩智表示，随着中国城镇化从快速发展转向高质量发展，城市群发展将成为新的经济发展驱动力，“发展城市群，在提高居民生活品质的同时，也提供了重要的商业投资机会。”
“十三五”时期，我国19个城市群成为城市化的主要形态，作为城市群核心板块的都市圈不断优化提升。专家表示，“十四五”时期，需要统筹体制机制和基础设施建设，进一步发展提升都市圈和壮大城市群，从而优化人口、产业和城市空间格局——
补足短板，促进基础设施互联互通。绿地集团董事长兼总裁张玉良认为，城市群中不同城市的发展阶段和水平不同，要协调联动起来，首先要补齐交通等基础设施短板，规划建设好跨省的轨道交通网和高速公路网，为城市群的产业协同互补打下坚实基础。
畅通机制，使城市群之间生产要素流动更高效。“之所以强调‘城市群一体化发展’，是因为我们需要重新审视城市之间的关系——未来城市群内部更多需要互补合作，而非相互竞争。”陆铭表示，城市的优势在于效率，而提升效率的关键在于打破无形壁垒、推进各类资源要素流动优化，“长期以来城市发展往往以行政区划为界，打通管辖边界对城市群联动发展至关重要。比如，不妨建立一些跨省市的协调机制。”
运用新技术，推动城市治理数字化智能化。城市群、都市圈的规模远大于单个城市，统筹治理要面对各种新挑战。“技术变革才是城市群可持续发展的出路。”中美绿色基金董事长徐林认为，疫情防控期间，信息技术、智能技术帮助我们有效应对大范围内的公共卫生和城市安全问题，未来要持续通过技术创新推动社会公共服务和治理更加高效精准。
本报记者 赵展慧 邱超奕
《 人民日报 》（ 2021年04月07日 第 18 版）
